授權運營，區(qū)別于已大范圍普及的公共數(shù)據(jù)開放，是我國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用探索過程中的一種創(chuàng)新模式，正受到越來越廣泛的關注。隨著相關研究與實踐的積累，授權運營已經具備較為堅實的發(fā)展基礎，為進一步的探索提供了充足的空間。
在政策方面，自“授權運營”首次出現(xiàn)在“十四五”規(guī)劃起，《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》《中共中央 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）等一系列中央政策文件針對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用作出了規(guī)定和要求，在一定程度上對授權運營作出了釋義，為授權運營實踐提供了政策依據(jù)。在“數(shù)據(jù)二十條”對公共數(shù)據(jù)提出了“建立確權授權機制”的明確要求之后，全國多地積極響應中央號召。截至2023年10月，已有40余個省/市相繼制定并發(fā)布了數(shù)據(jù)條例、管理辦法、實施細則、實施方案等一系列地方政策法規(guī)，大多明確指出要大力推進公共數(shù)據(jù)授權運營，并對授權運營各環(huán)節(jié)進行了初步規(guī)定，開展了通過制度建設引領授權運營的實踐探索。
在實踐方面，部分地方、行業(yè)及領域早在“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之前就已經開展了有益的探索，形成了公共數(shù)據(jù)專區(qū)、公共數(shù)據(jù)運營服務平臺、數(shù)據(jù)產品超市等各具特色的工作成果�！皵�(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之后，國內形成了公共數(shù)據(jù)授權運營的發(fā)展熱潮，多地公共數(shù)據(jù)授權運營體系初具雛形，各類型社會主體積極參與，結合地方實際情況，從平臺運營、數(shù)據(jù)加工、應用開發(fā)、安全保障、生態(tài)培育等方面發(fā)力，在公共數(shù)據(jù)開放工作的基礎上實現(xiàn)了不同程度的突破。
在理論研究方面，授權運營相關的專題研究也正在形成良好基礎。針對數(shù)據(jù)流通中的權屬難題，“數(shù)據(jù)二十條”提出了“三權分置”的產權運行機制，為此前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中一直存在爭議的問題提供了一種值得探討的解決思路。此前，有部分學者對公共數(shù)據(jù)相關權屬問題進行了研究。為討論公共數(shù)據(jù)在法律上的定義范圍及法理上的權屬，趙加兵從民法的角度界定公共數(shù)據(jù)的概念范疇，根據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，推定公共數(shù)據(jù)屬于民事權利規(guī)制范疇，公共數(shù)據(jù)的授權開發(fā)符合民事權利利用的基本模式。王錫鋅等則認為可以從公共數(shù)據(jù)的外部利用者而非僅從管理者視角探究主體權利及法理依據(jù)，并基于公共的特性與公平利用的要求提出“公共數(shù)據(jù)公平利用權”。筆者認為，在充分考慮實際情況的基礎上，可以嘗試探索公共數(shù)據(jù)的“三權”歸屬。“公共數(shù)據(jù)資源持有權”隨著履行公共職責或提供公共服務而產生，一般歸屬于數(shù)源；“公共數(shù)據(jù)加工使用權”同樣可歸屬于數(shù)源，同時數(shù)源也相應地承擔數(shù)據(jù)采集、清洗、處理、存儲、管理、安全保障等責任；“公共數(shù)據(jù)產品經營權”因產品的產生而形成，歸屬于生產或加工產品的主體，也相應地承擔數(shù)據(jù)產品的合規(guī)使用、安全保障等責任。公共數(shù)據(jù)授權運營將“加工使用權”或“產品經營權”授予專業(yè)運營機構，對公共數(shù)據(jù)進行加工運營產品與服務，并進行市場化經營。盡管“三權分置”還處在倡導與探索階段，尚未通過法律法規(guī)明確其效力，但根據(jù)對確權授權機制的探討，開展公共數(shù)據(jù)授權運營具備明確的理論基礎，其中的數(shù)據(jù)價值流轉具備充分的正當性與合理性。
目前，我國從中央到地方都在全力推進公共數(shù)據(jù)授權運營的實踐，相比于深究其理論，實際推動公共數(shù)據(jù)通過授權運營實現(xiàn)具體場景的應用具有更高的探索價值。
1 授權運營發(fā)展特點“數(shù)據(jù)二十條”針對公共數(shù)據(jù)提出要建立確權授權機制以及價值收益分享方式，為推動公共數(shù)據(jù)授權運營按下了加速鍵�！丁皵�(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》《關于加強數(shù)據(jù)資產管理的指導意見》等政策的助推，使對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用、實現(xiàn)價值釋放逐漸成為主流觀點。在中央政策的指引下，全國各地方、各行業(yè)及各領域積極開展各具特色的授權運營實踐探索。基于對地方實踐與行業(yè)熱點的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，在貫徹落實公共數(shù)據(jù)授權運營相關政策要求時，最新的發(fā)展與變化核心體現(xiàn)在運營模式、平臺建設與數(shù)據(jù)應用3個方面，覆蓋了公共數(shù)據(jù)授權運營全流程中的關鍵步驟。
1.1 多樣化模式建立市場體系
為引入專業(yè)化的市場力量，推進建立公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的市場體系，目前國內主要以3種不同模式授權各個運營機構�；谑跈嗉谐潭冗M行分類，一是集中1對1模式，整體授權具有權威性，能最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)整合價值，但響應市場需求變化的效率可能受到限制；二是分行業(yè)或分領域1對N模式，由不同行業(yè)、領域的運營機構開展運營工作，專業(yè)性更強，有利于發(fā)揮行業(yè)及領域的聚合價值，但協(xié)調難度也隨著主體增加而增大；三是分散1對N模式，依場景需求和不同數(shù)據(jù)特點篩選、匹配運營機構，有助于發(fā)揮市場競爭的積極作用，但管理難度較大，且數(shù)據(jù)未能完全整合也可能影響價值實現(xiàn)。在當前實踐中，集中1對1模式的應用最為廣泛，可實現(xiàn)相關流程的精簡化，有效縮短數(shù)據(jù)價值開發(fā)鏈條，且集約化建設便于實現(xiàn)更為全面的監(jiān)管。
被授權的運營機構作為市場體系的核心角色，承擔平臺建設運營、數(shù)據(jù)加工處理、數(shù)據(jù)產品提供等工作。據(jù)本文不完全統(tǒng)計，“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之后，國內有40余地新成立或重組成立了一批地方性數(shù)據(jù)集團企業(yè)作為單一運營主體，其中，省級數(shù)據(jù)集團19家，地市級數(shù)據(jù)集團37家，另有一些區(qū)縣也正在推進開展授權運營。
1.2 平臺建設運營逐步實現(xiàn)突破
平臺作為公共數(shù)據(jù)授權運營全流程依托的數(shù)據(jù)基礎設施，在建設前需基于實際情況確定相應的建設模式、技術協(xié)同及多系統(tǒng)對接等要點，以確保能夠支撐公共數(shù)據(jù)資源的匯聚、管理、運營、應用及流通等關鍵環(huán)節(jié)。當前，各地主要以主管部門主導或平臺公司主導兩種模式推進平臺建設，除平臺歸屬有所區(qū)別外，主管部門主導更側重賦能政務服務，而平臺公司主導則更聚焦商業(yè)化運營。平臺建設涉及多項技術協(xié)同，包括對數(shù)據(jù)加工處理過程進行分類分級訪問控制以充分保護數(shù)據(jù)和隱私安全，并結合數(shù)據(jù)沙箱、隱私計算、使用控制、區(qū)塊鏈等技術實現(xiàn)對安全開發(fā)的保障。為了促進公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的高效融合應用，平臺部署將從數(shù)據(jù)源側支持與共享開放平臺、匯聚管理平臺以及社會數(shù)據(jù)平臺的對接，從產品側支持與交易所系統(tǒng)及技術平臺的對接。
平臺落地后需全面優(yōu)化運營，提升平臺使用效率，保障平臺有序運轉。在搭建專業(yè)化隊伍并通過規(guī)章制度明確職責要求與工作流程的基礎上，保持技術的創(chuàng)新迭代升級，支撐需求敏捷響應與業(yè)務快速流轉。與此同時，保障全流程的標準規(guī)范，優(yōu)化數(shù)據(jù)質量，并依托各類角色的共同參與，實現(xiàn)對業(yè)務的充分賦能。
目前，各地結合實際情況開展的平臺建設運營工作面臨缺乏統(tǒng)一標準的問題，由于功能要求不一致，在規(guī)劃思路、建設方式、系統(tǒng)架構等方面都存在一定差別，要實現(xiàn)跨區(qū)域的應用拓展還存在一定難度。因此，亟需通過形成技術功能上的統(tǒng)一標準，加快未來公共數(shù)據(jù)資源跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的流通應用。
1.3 數(shù)據(jù)應用成果持續(xù)發(fā)展更新
隨著各地越來越多地通過開展公共數(shù)據(jù)授權運營推進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，數(shù)據(jù)應用成果相較于僅通過開放途徑的時期有了明顯突破�？傮w上看，數(shù)據(jù)應用成果的數(shù)量有較大提升，種類更加豐富，應用覆蓋的范圍也趨于廣泛。
在公益性應用方面，基于授權運營機制的落地，公共數(shù)據(jù)在公共安全、市場監(jiān)督、交通管理、城市建設、城市服務、社會保障、公共衛(wèi)生、綠色環(huán)保等場景已形成大量應用。例如，交通管理、軌跡監(jiān)控、違法違規(guī)異常追蹤的智能化升級，基于企業(yè)經營數(shù)據(jù)、用水用電數(shù)據(jù)與實時位置數(shù)據(jù)的地區(qū)經濟與民生分析洞察，結合多部門監(jiān)測采集數(shù)據(jù)融合開發(fā)的城市治理及公共安全保障應用等，從各方面實現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)對公共治理與公共服務的賦能。在商業(yè)化應用方面，目前金融領域的征信、貸款、保險等業(yè)務場景先行，跑通了公共數(shù)據(jù)助力產業(yè)發(fā)展的鏈路。例如，涉農或中小微企業(yè)、個體工商戶的普惠金融提效，基于醫(yī)保數(shù)據(jù)聚合實現(xiàn)的智能核保，以及供電、供水、環(huán)保排放等多源數(shù)據(jù)融合的綠色金融惠企政策落地等。此外，有地方已經實現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)在其他行業(yè)領域對企業(yè)經營、企業(yè)服務、企業(yè)合規(guī)等方面的賦能，包括應用分時段市政交通數(shù)據(jù)進行商業(yè)選址、應用場站人流數(shù)據(jù)進行精準投放、合規(guī)應用個人基礎數(shù)據(jù)進行反欺詐等，為發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價值作出了卓有成效的探索。
目前，公共數(shù)據(jù)在公益性場景的應用已發(fā)展較為成熟，在數(shù)字政府建設基礎上，授權運營推進各類企業(yè)依托公共數(shù)據(jù)資源提供公益性服務，助推公共治理與公共服務的數(shù)字化、專業(yè)化和智慧化。商業(yè)化應用場景仍然存在一定的局限性，例如領域較為單一、模式缺乏創(chuàng)新、變現(xiàn)未達預期等，有待進一步深入挖掘應用需求，以推進市場培育與產業(yè)發(fā)展。
2 授權運營熱潮下的隱憂
在全國各地全面推進公共數(shù)據(jù)授權運營的熱潮下，數(shù)據(jù)資源供給、運營體系搭建、應用場景挖掘等方面的實踐仍然面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，甚至存在一些隱患�？傮w來看，公共數(shù)據(jù)授權運營發(fā)展的規(guī)范化程度仍有較大提升空間。2.1 數(shù)據(jù)資源供給仍然不足各級地方政府或數(shù)據(jù)主管部門在中央政策指導下統(tǒng)籌推進公共數(shù)據(jù)授權運營，大多踐行標準化的“發(fā)文件”“設公司”“建平臺”三步走實施路徑，個別地方在推進過程中忽視了作為開發(fā)利用核心基礎的公共數(shù)據(jù)資源供給，存在供給體量不足、供給質量不佳、供給效率不高、供給與需求不匹配等一系列問題，影響了公共數(shù)據(jù)授權運營的工作成效。其原因主要包括以下3個方面。一是授權運營認知尚未統(tǒng)一。當前，即使各級相關政策文件普遍提及公共數(shù)據(jù)授權運營，對其概念的界定也正逐步達成共識，但各地方在落地實踐中的執(zhí)行方式與執(zhí)行范圍均不一致，對授權運營實際開展的關鍵內容與關鍵把控點不夠明確，部分地區(qū)直接復用其他地區(qū)的內容與模式，還有部分地區(qū)探索進展緩慢或未能快速試錯迭代。整體來看，難以根據(jù)各地方的實際情況，對具體如何開展授權運營形成清晰合理的工作目標與規(guī)劃。二是公共數(shù)據(jù)治理有待優(yōu)化。國內各地區(qū)在對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用的過程中，普遍面臨公共數(shù)據(jù)資源“質量差”“不好用”“用不上”等問題，一方面公共數(shù)據(jù)供給側在爭取優(yōu)化供給，另一方面需求側卻難以高效應用現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源，供需兩端存在明顯的溝壑有待彌合。盡管政務數(shù)字化建設已經取得巨大成效，然而政府及公共部門在數(shù)據(jù)的處理和加工方面仍然存在短板，并且缺乏暢通的渠道充分對接應用需求，因此難以實現(xiàn)以開發(fā)利用為導向的數(shù)據(jù)資源加工處理。三是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用仍需激勵。目前來看，對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用尚不屬于各公共職能部門的職責范圍，開展授權運營在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)合規(guī)方面責任重大，且對于公共數(shù)據(jù)產品的經營仍然存在爭議，缺乏有效的激勵機制促進提升地方及行業(yè)領域的積極性。
2.2 運營體系搭建存在問題
授權運營的本質是為提升公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用成效，合法合規(guī)地引入專業(yè)機構來提升開發(fā)利用能力，實現(xiàn)專業(yè)化分工，促進公共數(shù)據(jù)價值的充分釋放。因此，發(fā)揮市場的積極作用，選擇具備一定水平、資質合格的專業(yè)機構作為運營主體至關重要。對開展公共數(shù)據(jù)授權運營的各地方、各行業(yè)及各領域而言，需要明確運營主體的準入原則與條件，規(guī)范運營主體準入程序。
然而，運營體系的搭建仍存在問題，進而影響對公共數(shù)據(jù)價值的挖掘和釋放。首先，運營機構的準入機制尚不完善，準入標準也不甚明確。目前，針對各類專業(yè)機構運營公共數(shù)據(jù)的能力或成果尚未形成明確的評估評價體系，在實踐中對授權運營的核心承擔主體也缺乏嚴格的篩選；部分地方性數(shù)據(jù)集團企業(yè)、平臺建設運營企業(yè)等在數(shù)據(jù)方面的專業(yè)技術、服務能力與實踐經驗有所欠缺或并未做好針對授權運營的基礎準備工作，因此在面臨實際落地過程中的問題與挑戰(zhàn)時困難重重，效果未達預期。其次，個別開展授權運營的地方、行業(yè)或領域，其運營體系的搭建存在一定程度的壟斷風險[8]。授權運營實踐中，由于缺乏科學合理的統(tǒng)一規(guī)則體系，難以確保最優(yōu)的主體選擇；與此同時，其他具備相應能力、資質與參與意愿的市場主體則參與無門，難以充分激發(fā)市場創(chuàng)新發(fā)展的活力。在此情況下，數(shù)據(jù)產業(yè)生態(tài)的培育與發(fā)展將面臨一定的阻力，對運營體系實現(xiàn)全面監(jiān)管的實際執(zhí)行難度較大。最后，政府及數(shù)據(jù)主管部門對直接或間接接觸原始公共數(shù)據(jù)的運營機構缺乏有效的監(jiān)管手段，甚至個別運營機構存在“越權”的運營行為，在超出授權范圍的情況下開展相關工作。與此同時，部分運營機構對于公共數(shù)據(jù)產品和服務的應用和流通也缺乏有效的監(jiān)督和管理，其使用和經營都可能潛藏合規(guī)方面的風險。
2.3 應用場景挖掘不夠充分
目前，公共數(shù)據(jù)的實際應用大量集中在金融領域的業(yè)務場景中，部分地區(qū)、行業(yè)及領域由于缺乏實際應用需求或應用需求未明確而難以通過授權運營實現(xiàn)高價值公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)要素對于數(shù)據(jù)要素市場的關鍵促進作用未能被充分發(fā)揮。
總體來看，主要有三方面因素導致公共數(shù)據(jù)應用場景挖掘不夠充分。一是公共數(shù)據(jù)的整體基礎仍然較為薄弱。各地在實際工作開展中，能匯聚管理和開發(fā)利用的數(shù)據(jù)資源體量與當?shù)氐陌l(fā)展水平以及對數(shù)據(jù)要素市場建設的重視程度有極大關聯(lián)，難以保障資源的全面整合與高效利用，且地方與行業(yè)的協(xié)同也面臨卡點，導致對數(shù)據(jù)資源的儲備造成影響。二是公共數(shù)據(jù)供需兩側對接不暢。部分公共數(shù)據(jù)運營機構的專業(yè)能力和產業(yè)經驗不足，未能在需求端與供給端之間建立良好的溝通和協(xié)同渠道，也難以發(fā)掘和對接業(yè)務場景的具體需求，因此部分數(shù)據(jù)應用場景仍停留在較淺層次的數(shù)據(jù)利用，未能實現(xiàn)多元數(shù)據(jù)融合應用開發(fā)以滿足更深度、更豐富的業(yè)務發(fā)展需求。三是數(shù)據(jù)產業(yè)生態(tài)仍不夠健全。目前，開展公共數(shù)據(jù)授權運營的產業(yè)鏈條仍然較為單一，除了提供資源、技術、服務的數(shù)據(jù)商角色外，對公共數(shù)據(jù)資源及相關數(shù)據(jù)產品進行衍生開發(fā)利用的參與主體數(shù)量不夠多，類型不夠豐富，活躍性尚未被完全激發(fā)，還有待通過有針對性地引入、培育與激勵舉措實現(xiàn)進一步的發(fā)掘。
3 關鍵難點與推進思路
公共數(shù)據(jù)授權運營中存在的核心隱憂是由于缺乏統(tǒng)一的制度設計，不同地方、行業(yè)及領域間實踐基礎差異較大，可參考經驗較少。授權運營仍處在發(fā)展初期，各地區(qū)、各行業(yè)及領域仍存在一定顧慮，其實踐中的核心難點主要聚焦在授權程序規(guī)范、運營流程可信、供需充分對接、價值收益分配、政企數(shù)據(jù)融合5個方面。
（1）針對授權程序規(guī)范，如何通過“授權”環(huán)節(jié)將公共數(shù)據(jù)管理和運營的角色與職責進行明確定義是關鍵。對此，“誰來授權”“授什么權”“授權給誰”和“如何授權”都需要清晰界定。
（2）針對運營流程可信，考慮到公共數(shù)據(jù)資源的重要性、安全性及其相關應用的正、負外部性，需要建立覆蓋全流程的運營規(guī)則體系，主要覆蓋數(shù)據(jù)資源獲取、數(shù)據(jù)加工使用和數(shù)據(jù)產品經營3個關鍵環(huán)節(jié)，政府和公共部門需對授權運營進行常態(tài)化的監(jiān)督管理，確保嚴格遵守流程規(guī)范。
（3）針對供需充分對接，供需之間溝通橋梁與對接渠道的建立和暢通是首要工作目標。公共數(shù)據(jù)的存儲、管理等標準大多與政務服務的形態(tài)和特點綁定，而非以需方的應用需求作為標準。因此，面對多元化的應用需求，需要定向地清洗、整理和深度加工，以開發(fā)利用為導向進行供給，以有效激發(fā)應用需求，實現(xiàn)供需撮合。
（4）針對價值收益分配，目前尚未形成可復制推廣的成熟經驗，但涉及的定價、估值、資產化等內容是各相關方最關注的核心議題。公共數(shù)據(jù)授權運營的收益，來源不只是數(shù)據(jù)本身的價值，更多在于對數(shù)據(jù)進行加工而產生的價值。與此同時，數(shù)據(jù)產品能創(chuàng)造的價值是后驗且個性化的，與使用數(shù)據(jù)的場景、方法均有較大關聯(lián)，因此，基于成本的、前置性的參考定價并不能完全反映數(shù)據(jù)產品的價值。站在“數(shù)據(jù)財政”的風口，需對公共數(shù)據(jù)價值收益分配形成有效的引導和規(guī)范，規(guī)避資源壟斷和權力尋租導致公共利益犧牲的風險。
（5）針對政企數(shù)據(jù)融合，由于處在不同的管理體系與管理機制之下，國家及行業(yè)層面均缺乏統(tǒng)一的管理標準和規(guī)范，難以有效貫通，影響數(shù)據(jù)整體性。與此同時，當前各省、市、區(qū)（縣）等地方分別探索實際上也造成了另一種分割。開展公共數(shù)據(jù)授權運營的目標不僅僅在于推進公共數(shù)據(jù)自身的應用，更在于要以場景需求為導向，推進政企數(shù)據(jù)的全面融合開發(fā)。
在當前的政策背景下，針對以上關鍵難點，各地方、行業(yè)及領域要大力推進公共數(shù)據(jù)授權運營的規(guī)模化與規(guī)范化發(fā)展，從頂層出發(fā)，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)劃公共數(shù)據(jù)授權運營體系，在明確發(fā)展目標與推進方向的基礎上，設計具體推進思路，通過細化的工作方案落實各階段的各項重點工作。從當前已經開展和正在推進公共數(shù)據(jù)授權運營的地方及行業(yè)實踐總結來看，主要可從健全制度機制、設計實施路徑、打造運營平臺、培育多元生態(tài)、推進成效優(yōu)化五方面的工作要點發(fā)力建設，從而逐步推進公共數(shù)據(jù)授權運營高效落地運轉，助力公共數(shù)據(jù)要素價值釋放。
3.1 如何健全制度機制
各地方、行業(yè)及領域推進公共數(shù)據(jù)授權運營，核心包括政府側的制度體系建設、行業(yè)側的標準規(guī)范建設、企業(yè)側的配套工作制度建設。首先，應基于政府側的運行框架，推進相關制度體系建設，明確各類參與方的權責劃分，厘清各方協(xié)作關系與工作邊界，并梳理整體工作流程，從全局出發(fā)進行頂層規(guī)劃設計，從而推進授權運營安全、合規(guī)、有序開展。其次，應在政策規(guī)定與指導下，推進行業(yè)側授權運營相關標準規(guī)范建設，在明確基本流程與關鍵環(huán)節(jié)的基礎上，梳理各個階段當前存在的規(guī)范性問題，通過標準體系的搭建不斷完善整體工作機制。最后，地方性、行業(yè)性運營機構應面向公共數(shù)據(jù)授權運營流程，制定配套的制度規(guī)范體系，一方面對運營工作范疇、工作職責及相關管理機制進行明確；另一方面落實對產業(yè)鏈下游各類開發(fā)利用方的監(jiān)督，促進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用產業(yè)生態(tài)健康發(fā)展。
3.2 如何設計實施路徑
通過制度體系建設明確了公共數(shù)據(jù)授權運營的推進思路與工作框架之后，應根據(jù)實際情況選定相應運營模式，并規(guī)劃具體實施路徑，形成落地方案。根據(jù)公共數(shù)據(jù)資源的實際情況與當?shù)禺a業(yè)發(fā)展情況，基于明確的準入審核程序選擇合適的運營機構，并按照合法合規(guī)的授權流程建立政府與運營機構之間的合作，確立協(xié)同關系，在資源匯聚的基礎上，約定公共數(shù)據(jù)授權的方式、范圍與使用規(guī)范。面向市場需求，明確數(shù)據(jù)治理、供需對接、數(shù)據(jù)應用等方面的工作要求與標準，同時相應地規(guī)劃構建清晰、合理、完善的監(jiān)管體系，實現(xiàn)全流程監(jiān)管覆蓋，確保安全合規(guī)。
3.3 如何打造運營平臺
公共數(shù)據(jù)授權運營以平臺作為公共數(shù)據(jù)授權開發(fā)的重要載體，面向授權運營的所有參與主體提供數(shù)據(jù)資源管理和運營等方面的支撐。通過對授權公共數(shù)據(jù)進行加工處理，以模型、核驗等形式向社會提供服務。隨著授權運營進入大規(guī)模落地探索階段，平臺能力還需進一步提升和規(guī)范。各地方可結合地域特點與需求進行綜合考量和規(guī)劃，并從整個行業(yè)的角度，逐步統(tǒng)一授權運營平臺相關技術標準，通過規(guī)范化和標準化工作有效促進跨區(qū)域、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)融合利用，進一步助力全國數(shù)據(jù)基礎設施的構建。此外，數(shù)據(jù)產品和服務作為公共數(shù)據(jù)對外賦能的主要形式，應通過明確開發(fā)服務標準流程、服務邏輯、建立評價機制等方式，實現(xiàn)規(guī)范標準、高效共享的數(shù)據(jù)服務，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資產價值。
3.4 如何培育多元生態(tài)
授權運營的核心使命是有效鏈接公共數(shù)據(jù)資源和社會數(shù)據(jù)資源，提供場景化數(shù)據(jù)產品流通服務，賦能行業(yè)、產業(yè)領域。因此，應以公共數(shù)據(jù)授權運營為突破口，不斷完善相關的生態(tài)建設、促進生態(tài)繁榮，以培育多元共創(chuàng)的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。一方面，公共數(shù)據(jù)授權運營需不斷豐富數(shù)據(jù)應用場景。深度挖掘數(shù)據(jù)應用場景，實現(xiàn)細分應用場景中的數(shù)據(jù)跨地域、跨行業(yè)融合與政企數(shù)據(jù)融合，充分釋放數(shù)據(jù)價值，賦能公共治理與產業(yè)發(fā)展。另一方面，公共數(shù)據(jù)授權運營需打造公平參與的市場環(huán)境。支持各類市場主體公平參與公共數(shù)據(jù)授權運營的各個環(huán)節(jié)，將政府資金、專業(yè)技術、周邊生態(tài)、技術人才等資源有效整合，構建一個活躍生態(tài)。
3.5 如何推進成效優(yōu)化
目前，各地方、行業(yè)及領域都在積極探索授權運營，從官方發(fā)布來看，不論是數(shù)據(jù)量、應用量還是產業(yè)賦能的情況，都取得了一定成果。但在已開展的工作基礎上，業(yè)內仍然對“授權運營如何算是做得好”進行持續(xù)探討。對于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的供給、應用、協(xié)同等相關工作，有必要建立一套公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效評估體系，以定期對工作成效進行全面呈現(xiàn)和評價。從持續(xù)優(yōu)化授權運營成效的角度出發(fā)，建立一套科學的成效評價方法，將助力探索公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用創(chuàng)新。在充分考慮組織建設、制度建設、平臺建設運營、數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)應用、需求對接、生態(tài)培育、社會賦能等不同維度的前提下，形成完善標準，明確評估方法，組織第三方機構開展對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效的合理評價和準確度量，形成工作成果反饋閉環(huán)，“以評促建、以評促優(yōu)”，持續(xù)迭代，推動可持續(xù)的健康發(fā)展。
4 結束語
當前，頂層政策為各地方、各行業(yè)及領域的公共數(shù)據(jù)授權運營按下了加速鍵，全國集中發(fā)力促進公共數(shù)據(jù)授權運營落地跑通，在組織框架、制度機制、市場體系、建設模式、數(shù)據(jù)應用與生態(tài)培育等多方面都取得了積極成果。然而，在此發(fā)展熱潮下，數(shù)據(jù)資源供給、運營體系搭建和應用場景挖掘等方面還存在隱憂，在推進中授權程序規(guī)范性、運營流程合規(guī)性、供需對接高效性、收益分配合理性、融合應用豐富性等方面均存在普遍難點有待突破，公共數(shù)據(jù)領域亟待規(guī)模化與規(guī)范化發(fā)展。
面向未來，隨著國家對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關頂層設計逐漸明晰，公共數(shù)據(jù)領域的發(fā)展將有據(jù)可依、有章可循。一方面，政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)利用的基本途徑，在保障安全的前提下，廣度和深度將持續(xù)拓展，推動政府履職效率提高、便民利企服務水平優(yōu)化；另一方面，公共數(shù)據(jù)授權運營作為全面激活公共數(shù)據(jù)價值潛能的有益補充，相關實踐探索將進一步深化。在建立健全授權運營機制前提下，通過引入更加專業(yè)、靈活的社會化力量，國家部委數(shù)據(jù)與地方數(shù)據(jù)的利用方式將從單純的物理匯聚向多元的數(shù)據(jù)服務協(xié)同轉變，從而促進公共數(shù)據(jù)價值的雙向流動[9]，推動公共數(shù)據(jù)的社會再開發(fā)再利用，充分釋放公共數(shù)據(jù)價值潛能。
